近日，住建部城建司副司長章林偉在中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會年會上發(fā)表講話，結合十九大精神對我國環(huán)衛(wèi)工作的現(xiàn)狀、焦點和規(guī)劃進行了剖析。E20研究院第一時間對此進行了深度解讀。
重點：
- 垃圾分類立法工作啟動，從頂層設計到地方層面建章立制，讓垃圾分類“有法可依，有章可循”；
- 建筑垃圾管理被提上日程：增量有出路、存量保安全；
- 兩網(wǎng)融合趨勢將加速某些細分領域末端處理市場的釋放，同時，分類處置設施的建設也有助于緩解垃圾處理能力不足，并從需求端倒逼垃圾分類工作的推進。
- 完善環(huán)衛(wèi)相關領域政府采購制度和價格機制，進一步規(guī)范市場行為。
現(xiàn)狀：整體處理能力已有長足進步，“不平衡”成為新焦點
近年來，全國生活垃圾處理工作有了長足進步。截至2016年，城市生活垃圾無害化處理率達到96.6%，處理能力和產(chǎn)生量基本平衡；焚燒處理能力占比達到41%，新建焚燒廠達到世界先進水平。毫無疑問，我國生活垃圾處理能力在近年已得到了長足進步。
上月，黨的十九大做出了中國特色社會主義進入新時代的重要判斷，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。而這一矛盾，在環(huán)衛(wèi)領域體現(xiàn)在以下方面：
- 城鄉(xiāng)之間處理能力的不平衡；
- 填埋能力飽和與焚燒能力不足之間的不平衡；
- 城市建筑垃圾大量產(chǎn)生與末端配套處理能力之間的不平衡；
- 環(huán)衛(wèi)市場化發(fā)展趨勢與不夠完善的政府采購制度之間的不平衡。
解讀章林偉副司長最新發(fā)言：十九大后環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)仍任重道遠
章林偉副司長在發(fā)言中強調(diào)，十九大提出我們既要全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，又要乘勢而上開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，向第二個百年奮斗目標進軍。我們要建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。特別在黨的十九大報告中，習近平總書記提出了“加強固體廢棄物和垃圾處置”的明確要求，對未來五年內(nèi)環(huán)衛(wèi)領域的進一步發(fā)展提出了新的要求。未來，環(huán)衛(wèi)工作的重點將在強制垃圾分類、細化建筑垃圾管理、加強垃圾處理設施管理和提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)水平四個方面進行。
- 強制垃圾分類
我國垃圾分類工作自2000年設立8個分類試點城市開始，至今已經(jīng)逾20年。期間，為輔助垃圾分類工作的進行，我國頒布了一系列法律法規(guī)，為垃圾分類工作的推進和收費體系的搭建做出了一定努力。
在政策方面，做到從上到下法制化。在中央層面，開展立法調(diào)研，啟動垃圾分類立法前期工作；地方層面加快建章立制，有條件的地區(qū)先行制定關于垃圾分類和處理的地方性法規(guī)，同時加強垃圾分類工作的頂層設計和部門協(xié)調(diào)，并建立統(tǒng)計指標體系。
在實施方面，做到垃圾分類系統(tǒng)化。章林偉強調(diào)，各地要建立環(huán)環(huán)相扣的垃圾分類投放、收集、運輸、處置系統(tǒng)，注重前端分類和后端處置相配套，推動生活垃圾收運體系與再生資源回收體系、有毒有害垃圾收集處理體系的有機銜接。
E20研究院分析認為，系統(tǒng)化完善的后端處置體系是施行垃圾分類政策的基礎，只有形成配套的后端處置設施，居民端源頭生活垃圾分類才有長期持續(xù)的意義、才有成為行為習慣的源動力。因此，需要政府先行，政府引領社會資本建立完善的生活垃圾后端處置體系，從而推動強制生活垃圾源頭分類政策，給居民源頭生活垃圾分類提供基礎及源動力。同時，隨著垃圾分類立法的推進，未來兩網(wǎng)融合趨勢將越發(fā)明顯，系統(tǒng)化的垃圾分類機制將為后端分類單獨收運、處置體系（例如：廚余垃圾、危險廢棄物、餐廚垃圾、建筑垃圾、大件垃圾等）提供源頭保障及持續(xù)驅(qū)動力，從而給目前普遍收運難、盈利難的生活垃圾后端分類處置行業(yè)注入久違的新助力。
此外，E20研究院認為施行垃圾分類政策勢必需借力生活垃圾處理收費制度的建立，完善的“生產(chǎn)者付費、使用者付費”體制能夠有效的提高民眾對自己產(chǎn)生的生活垃圾負責的社會意識，提高民眾保護環(huán)境、綠色生活的社會素質(zhì)，從根本上提高民眾對生活垃圾進行源頭分類的參與度（關于垃圾收費相關分析，請參考：垃圾收費僅能補償40%成本，須借垃圾分類普及污染者付費）
- 細化建筑垃圾管理
隨著垃圾分類工作的逐步完善，分類后的其他固體廢棄物管理成為新形勢下的新問題。在建筑垃圾管理方面，章林偉提出，有關部門正在修改完善《關于進一步加強建筑垃圾管理推動建筑垃圾資源化利用的指導意見》，并會同省級主管部門開展建筑垃圾管理及資源化利用試點工作，建立規(guī)范的建筑垃圾產(chǎn)生申報制度。
E20研究院分析認為，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，國內(nèi)建筑垃圾量呈逐年上升趨勢。棄土大量產(chǎn)生，近幾年我國每年建筑垃圾的排放總量約為15.5億噸～24億噸之間，占城市垃圾的比例約為40%，產(chǎn)量驚人。據(jù)估算，到2020年，中國建筑垃圾產(chǎn)生量將達到峰值，預計會達到26億噸。建筑垃圾有別于一般生活垃圾，屬于生活垃圾焚燒廠、填埋場拒收的垃圾，收運體系也不屬于目前環(huán)衛(wèi)體系涵蓋范圍。建筑垃圾可細分為拆遷垃圾和裝修垃圾兩類，其中，拆遷垃圾多以渣土為主，大多隨著“棚改”、拆遷等城市建設工作的推進而產(chǎn)生，產(chǎn)生量較大、產(chǎn)生周期集中且不持續(xù)。而裝修垃圾大多比較穩(wěn)定但成分相對復雜，在處理方面，對進一步分選的依賴性較高。目前，我國建筑垃圾總體資源化率不足10%，遠低于歐美國家的90%和日韓的95%。已建成投產(chǎn)和在建的建筑垃圾年處置能力在100萬噸以上的生產(chǎn)線僅有70條左右，相關企業(yè)以民營為主，已建成規(guī)?；纳a(chǎn)線實際產(chǎn)能發(fā)揮不到50%，且大多處于非盈利狀態(tài)，主要集中在原料保證不力、生產(chǎn)成本高、產(chǎn)品銷路難等問題。而我國目前每年建筑行業(yè)骨料需求100億噸左右，如果建筑垃圾能資源化成為再生骨料作為建筑行業(yè)骨料的話，建筑垃圾問題將有望解決。建筑垃圾資源化是城市發(fā)展的剛性需求，隨著國家層面建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)政策頻出，建筑垃圾處理行業(yè)將迎來新的機遇與挑戰(zhàn)，在逐漸完善的管理機制、監(jiān)管體系下，做到增量有出路、存量保安全。
- 加強垃圾處理設施管理
在生活垃圾處理方面，未來工作的重點有三：一是開展焚燒廠達標整治，爭取全面達標排放；二是加快生活垃圾無害化處理設施建設落地，變“鄰避效應”為“鄰利效益”。三是做好執(zhí)法監(jiān)督，強化生活垃圾焚燒飛灰、煙氣、填埋滲濾液等污染物處置和防治。
根據(jù)十三五規(guī)劃，我國在生活垃圾無害化處理設施方面進一步加大投資。2015年我國全國城鎮(zhèn)生活垃圾處理設施規(guī)模為75.83萬噸/日，十三五期間續(xù)建規(guī)模為12.90萬噸/日，新建規(guī)模 38.07萬噸/日，封場規(guī)模為 16.31萬噸/日，到2020年，達到110.49萬噸/日處理能力。
投資模式將逐步從傳統(tǒng)的政府購買服務走向PPP模式。2004年建設部出臺的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》提出對垃圾處理實行特許經(jīng)營，并在《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中，明確將環(huán)境保護、市政工程等吸納資金規(guī)模大和投資收益含金量高的行業(yè)，開辟為特許經(jīng)營領域。在2016年10月，財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，提出對于新建垃圾處理項目強制采用PPP模式。而根據(jù)2017年7月《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號），政府參與的新建垃圾處理項目全面實施PPP模式，且有序推進存量項目轉型為PPP模式。此外，政策還要求對垃圾收集、轉運、處理、處置各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)整合，實現(xiàn)垃圾處理清潔鄰利，有效實施績效考核和按效付費，通過PPP模式提升相關公共服務質(zhì)量和效率。
- 提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)水平
在城市環(huán)衛(wèi)運營方面，章林偉提出，要轉變環(huán)衛(wèi)保潔方式，加大保潔設備資金投入，引進現(xiàn)代化設備，提高道路機械清掃和沖洗覆蓋率。同時，規(guī)范市場行為，完善作業(yè)服務的政府采購制度，建立合理的價格體系，培育一批管理規(guī)范、機制靈活、裝備先進、具有一定市場競爭力的環(huán)衛(wèi)企業(yè)。
此外，去年住建部頒布了新版的《城市公共廁所設計標準》，未來，各地應按照標準要求，提升公廁規(guī)劃水平、提高公廁建設類別。新城將城市公廁作為重點內(nèi)容統(tǒng)籌布局；老城應加快改造城市老舊公廁；各地還要因地制宜，在新建和改建公廁時，要按照新標準要求合理設置男女廁位比例。
E20研究院認為，在環(huán)衛(wèi)市場化驅(qū)動下，環(huán)衛(wèi)服務正邁向流程標準化、作業(yè)機械化、業(yè)務精細化、操作規(guī)范化的新階段。提高保潔裝備的投入，引進現(xiàn)代化設備，從而提高道路機械清掃和沖洗覆蓋率，是提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)水平最直接、有效的手段。因此將釋放大量環(huán)衛(wèi)裝備升級的市場需求。此外，隨著公廁規(guī)劃水平的提高，新標準實施之后，未來將釋放更多公廁建設、運營市場。“互聯(lián)網(wǎng)+”、“智慧環(huán)衛(wèi)”等理念將進一步引領市場創(chuàng)新發(fā)展，環(huán)衛(wèi)龍頭企業(yè)將有更多優(yōu)勢擴大版圖布局。
而在規(guī)范環(huán)衛(wèi)市場化行為方面，（一）關于完善政府采購制度，《關于印發(fā)<政府購買服務管理辦法（暫行）>的通知》（財綜[2014]96號）規(guī)定，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，包括環(huán)境治理等在內(nèi)的基本公共服務、社會管理性服務、行業(yè)管理和協(xié)調(diào)性服務、技術性服務、政府履職所需輔助性事項等應當納入政府購買服務指導性目錄；《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號）規(guī)定，嚴格按照《政府采購法》確定的服務范圍實施政府購買服務，不得將原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。從這些政策規(guī)定可以看出，環(huán)衛(wèi)服務本身可以通過政府購買服務進行采購，但如果包括環(huán)衛(wèi)設備購買、中轉站建設甚至垃圾處理設施建設則應采用PPP等模式進行采購。（二）關于建立合理價格體系，《國家發(fā)展改革委關于全面深化價格機制改革的意見》（發(fā)改價格〔2017〕1941號）提出科學界定財政補貼、使用者付費邊界，綜合考慮成本變化、服務質(zhì)量、社會承受能力，依法動態(tài)調(diào)整公用事業(yè)和公共服務價格。該意見還明確，將完善政府和社會資本合作（PPP）項目價格調(diào)整機制，促進政府和社會資本合作模式推廣。