自《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）發(fā)布以來，PPP項(xiàng)目的“識(shí)別”階段新增兩個(gè)必經(jīng)程序，即物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。根據(jù)財(cái)政部的相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，只有通過這兩個(gè)程序的PPP項(xiàng)目，方可啟動(dòng)實(shí)施方案的編制。
物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證通常被稱為“財(cái)政雙評(píng)”，是PPP項(xiàng)目中較為重要的政府內(nèi)部程序，也是PPP項(xiàng)目投資人和融資機(jī)構(gòu)比較看重的合規(guī)要件。筆者結(jié)合近兩年參與PPP項(xiàng)目財(cái)政雙評(píng)的評(píng)審經(jīng)驗(yàn)，以及財(cái)政承受能力論證（下稱“財(cái)承”）的相關(guān)規(guī)定，對(duì)財(cái)承環(huán)節(jié)的若干問題進(jìn)行簡(jiǎn)單探討。
一、財(cái)承的編制依據(jù)
根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)，下稱“21號(hào)文”），“財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測(cè)算政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)”。因此，財(cái)承環(huán)節(jié)所識(shí)別和測(cè)算的，是PPP項(xiàng)目中的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。
二、與財(cái)承相關(guān)的若干問題
1、財(cái)承論證的政府支出責(zé)任范圍
財(cái)承報(bào)告中，應(yīng)對(duì)政府支出責(zé)任進(jìn)行全面論證，包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。在部分PPP項(xiàng)目財(cái)承報(bào)告中，對(duì)于運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、股權(quán)投資兩部分內(nèi)容的測(cè)算較為詳細(xì)，有明確的金額（股權(quán)投資）和測(cè)算公式（運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼），但風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)部分的測(cè)算往往語(yǔ)焉不詳，筆者曾經(jīng)見過某項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出預(yù)測(cè)結(jié)果為0，理由是該項(xiàng)目為使用者付費(fèi)項(xiàng)目，政府不需要承擔(dān)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)21號(hào)文，“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任是指項(xiàng)目實(shí)施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來的財(cái)政或有支出責(zé)任。通常由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況，會(huì)產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任”。由于PPP項(xiàng)目中的政府方和社會(huì)資本方均需承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)（具體內(nèi)容應(yīng)在《實(shí)施方案》的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制中予以明確），特別是考慮到絕大部分PPP項(xiàng)目的公共屬性，即使是純粹的使用者付費(fèi)項(xiàng)目，也應(yīng)當(dāng)考慮政府方可能承擔(dān)的一般補(bǔ)償、臨時(shí)接管及提前終止補(bǔ)償?shù)戎С鲐?zé)任。
此外在配套投入方面，根據(jù)21號(hào)文，要考慮“土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對(duì)接、投資補(bǔ)助、貸款貼息”的相關(guān)支出。在目前的PPP項(xiàng)目中，很多項(xiàng)目土地被劃撥在實(shí)施機(jī)構(gòu)或者政府方出資代表名下，再由實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府方出資代表無償提供給項(xiàng)目公司使用。暫不論這種方式與當(dāng)前土地管理、建設(shè)工程相關(guān)法律法規(guī)的沖突，僅就提供給項(xiàng)目公司的土地的使用價(jià)值（盡管合作條件定為“無償提供”），不予納入財(cái)承論證也是欠妥的。
2、10%的比例如何認(rèn)定
財(cái)承的論證，最終目的是要衡量PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任是否可承受，根據(jù)21號(hào)文，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。
因此在編制財(cái)承報(bào)告中，以下問題應(yīng)當(dāng)注意盡量避免：
（1）以單一項(xiàng)目論證10%的上限：財(cái)承報(bào)告中只論證單一項(xiàng)目的政府支出責(zé)任占當(dāng)年度一般公共預(yù)算的比例，不論證特定行政區(qū)域內(nèi)全部已經(jīng)實(shí)施的PPP項(xiàng)目；
（2）僅論證一般公共預(yù)算支出的財(cái)承：對(duì)于通過基金預(yù)算或其他途徑進(jìn)行的支出不予論證（在含有土地開發(fā)的PPP項(xiàng)目中此方法常見）。
但對(duì)于財(cái)承的上限或“紅線”——一般公共預(yù)算10%的解釋，也有不同的認(rèn)識(shí)，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)理解為PPP項(xiàng)目從預(yù)算中支付的全部金額（包括一般預(yù)算、基金預(yù)算等）均應(yīng)納入一般公共預(yù)算10%考慮，也有觀點(diǎn)認(rèn)為“10%比例限制的口徑是，每一年度地區(qū)全部PPP項(xiàng)目需要從一般公共預(yù)算中安排的支出，占一般公共預(yù)算的比例不超過10%。這一比例僅限于需要從一般公共預(yù)算中安排的支出，并不包括政府性基金預(yù)算，以及政府以土地、實(shí)物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等投入的部分。這些政府支出責(zé)任需要識(shí)別和全面把握，但不受10%比例限制?！?/p>
對(duì)于后一種解讀，因其目前還未明確納入相關(guān)主管部委的相關(guān)規(guī)范性文件中，所以建議謹(jǐn)慎適用。此外，針對(duì)跨區(qū)域的PPP項(xiàng)目，其財(cái)承應(yīng)根據(jù)具體支付主體分別論證，否則在未來的支付路徑上可能產(chǎn)生混亂。
3、對(duì)地方政府財(cái)政增長(zhǎng)能力的測(cè)算
根據(jù)21號(hào)文，“在進(jìn)行財(cái)政支出能力評(píng)估時(shí)，未來年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長(zhǎng)率計(jì)算，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整”。
對(duì)于地方政府財(cái)政支出的測(cè)算，盡管可參照以往年度，但并非單純以以往年度的平均增長(zhǎng)比例為標(biāo)準(zhǔn)。由于我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度相對(duì)放緩，如果以財(cái)政收支增長(zhǎng)較快年度的增速衡量未來年度的財(cái)政支出，則略顯激進(jìn)。
4、對(duì)使用者付費(fèi)的測(cè)算
使用者付費(fèi)的測(cè)算往往是決定政府支出責(zé)任的關(guān)鍵因素，對(duì)于使用者付費(fèi)基礎(chǔ)好的項(xiàng)目，政府可以少補(bǔ)貼或者不補(bǔ)貼，對(duì)于使用者付費(fèi)基礎(chǔ)不好的項(xiàng)目，政府往往要承擔(dān)大部分的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，如果建設(shè)了一兩個(gè)投資金額較大且使用者付費(fèi)金額較低的PPP項(xiàng)目，將擠占10%紅線的大部分空間，給未來建設(shè)的PPP項(xiàng)目帶來壓力。
使用者付費(fèi)測(cè)算的關(guān)鍵是真實(shí)、合理。在部分PPP項(xiàng)目財(cái)承報(bào)告中，使用者付費(fèi)并未經(jīng)過嚴(yán)密測(cè)算，為了促使財(cái)承通過，使用者付費(fèi)往往虛高。例如在軌道交通項(xiàng)目中將客流預(yù)測(cè)作高、在旅游項(xiàng)目中將游客客流/單人消費(fèi)金額作高。如果財(cái)承預(yù)測(cè)和實(shí)際情況差別較大，即使通過了前期財(cái)承論證，后期政府支付也可能會(huì)遇到困難。
三、財(cái)政與地方政府支出的關(guān)系
根據(jù)21號(hào)文，“在PPP項(xiàng)目正式簽訂合同時(shí)，財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)對(duì)合同進(jìn)行審核，確保合同內(nèi)容與財(cái)政承受能力論證保持一致，防止因合同內(nèi)容調(diào)整導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任出現(xiàn)重大變化。”類似的規(guī)定也可參見《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金[2016]92號(hào)，下稱“92號(hào)文”）第十七條。
1、簽約時(shí)對(duì)財(cái)承的重新審視
根據(jù)上述規(guī)定，財(cái)承論證的內(nèi)容和PPP合同中約定的政府支付責(zé)任應(yīng)保持一致，不能發(fā)生重大變更。如果發(fā)生重大變更（例如政府付費(fèi)公式調(diào)整、項(xiàng)目的財(cái)務(wù)模型發(fā)生變化），我們理解應(yīng)有必要重新進(jìn)行財(cái)承評(píng)審，確保政府支出責(zé)任可承受。
2、財(cái)承與實(shí)際付費(fèi)的關(guān)系
由于財(cái)承只是前期對(duì)政府支出責(zé)任的預(yù)測(cè)，到實(shí)際付費(fèi)年度，政府支付還需要履行相應(yīng)程序以納入預(yù)算。根據(jù)92號(hào)文，從PPP合同簽署到政府付費(fèi)實(shí)際納入預(yù)算，需要完成以下程序：
（1）行業(yè)主管部門根據(jù)預(yù)算管理要求，將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，經(jīng)財(cái)政部門審核匯總后，報(bào)本級(jí)人民政府審核。
（2）本級(jí)人民政府同意納入中期財(cái)政規(guī)劃的PPP項(xiàng)目，由行業(yè)主管部門按照預(yù)算編制程序和要求，將合同中符合預(yù)算管理要求的下一年度財(cái)政資金收支納入預(yù)算管理，報(bào)請(qǐng)財(cái)政部門審核后納入預(yù)算草案，經(jīng)本級(jí)政府同意后報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)審議。
因此，財(cái)承通過也并不意味著PPP項(xiàng)目的政府支付責(zé)任必然可以按期、足額履行。
四、小結(jié)
財(cái)承環(huán)節(jié)主要涉及財(cái)務(wù)測(cè)算，本文僅針對(duì)21號(hào)文、92號(hào)文對(duì)財(cái)承的規(guī)定，結(jié)合實(shí)踐中財(cái)承環(huán)節(jié)出現(xiàn)的常見問題進(jìn)行簡(jiǎn)單評(píng)述，對(duì)財(cái)承的分析更多應(yīng)征詢PPP財(cái)務(wù)專家、項(xiàng)目管理專家的意見。此外，財(cái)承環(huán)節(jié)盡管進(jìn)行較早，但由于其需要明確項(xiàng)目的核心邊界條件，更需要注意合法、合規(guī)。如果論證程序不規(guī)范，一方面可能在財(cái)政雙評(píng)的評(píng)審過程中受到外部專家的質(zhì)疑，另一方面實(shí)施機(jī)構(gòu)也可能面臨未來被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于PPP投資人而言，通過研究財(cái)承報(bào)告的合理性，也可評(píng)估政府支付義務(wù)的履行風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而判斷PPP項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)。