一、PPP與政府購買服務的概念
自2014年以來，我國發(fā)布的PPP部門規(guī)章多達六、七十個，主要集中在財政部和國家發(fā)改委兩個部門。根據國務院的分工，國家發(fā)改委負責傳統(tǒng)基礎設施領域，財政部負責公共服務領域。但是，不同部委發(fā)布的文件、先后發(fā)布的文件仍有概念描述不一致之處，為文件的理解和適用造成困難。為了理清PPP與政府購買服務的概念，筆者只從最適用的權威性文件進行分析。
1、PPP的概念
目前在PPP領域層級最高的基本文件為國務院辦公廳轉發(fā)的財政部、國家發(fā)改委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)。根據其規(guī)定，PPP的概念如下：
政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。
2、政府購買服務的概念
提出政府購買服務的最早、層級最高文件為《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)明確指出：
政府向社會力量購買服務，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。
3、PPP與政府購買服務的關系
在我國現行的法律法規(guī)中，政府購買服務的概念有廣義和狹義之分。
廣義的政府購買服務包括PPP模式和政府采購公共服務。
狹義的政府購買服務分別指兩個概念：
一是政府采購公共服務。根據《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96號)，適用范圍如下：
(一)基本公共服務。公共教育、勞動就業(yè)、人才服務、社會保險、社會救助、養(yǎng)老服務、兒童福利服務、殘疾人服務、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農服務、環(huán)境治理、城市維護等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。
(二)社會管理性服務。社區(qū)建設、社會組織建設與管理、社會工作服務、法律援助、扶貧濟困、防災救災、人民調解、社區(qū)矯正、流動人口管理、安置幫教、志愿服務運營管理、公共公益宣傳等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。
(三)行業(yè)管理與協(xié)調性服務。行業(yè)職業(yè)資格和水平測試管理、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)投訴等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。
(四)技術性服務。科研和技術推廣、行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)調查、行業(yè)統(tǒng)計分析、檢驗檢疫檢測、監(jiān)測服務、會計審計服務等領域適宜由社會力量承擔的服務事項。
(五)政府履職所需輔助性事項。法律服務、課題研究、政策(立法)調研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究、綜合性規(guī)劃編制、標準評價指標制定、社會調查、會議經貿活動和展覽服務、監(jiān)督檢查、評估、績效評價、工程服務、項目評審、財務審計、咨詢、技術業(yè)務培訓、信息化建設與管理、后勤管理等領域中適宜由社會力量承擔的服務事項。
(六)其他適宜由社會力量承擔的服務事項。
二是指PPP模式的非經營性項目，需要通過政府付費的方式實現社會資本的投資回報。主要領域包括：能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、旅游等公共服務領域。
兩者的關系圖如下：
二、生活垃圾焚燒發(fā)電項目的適用模式
根據《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知 》(財金[2016]90號 )規(guī)定，生活垃圾焚燒發(fā)電項目要“強制”應用PPP模式。
由于生活垃圾焚燒發(fā)電項目為準經營性項目，投資回報方式為可行性缺口補助，即通過企業(yè)焚燒余熱發(fā)電上網獲得電力銷售收入，不足以彌補建設投資和運營成本的部分由政府給予合理的財政補貼，因此垃圾發(fā)電項目實施PPP的具體形式為特許經營。
由于生活垃圾焚燒發(fā)電項目屬重大市政工程，應當同時符合《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發(fā)改投資〔2016〕2231號)和《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金[2016]92號) 的規(guī)定。
三、環(huán)衛(wèi)服務項目的適用模式
環(huán)衛(wèi)服務項目是非經營性項目，完全依靠政府付費實現投資回報，屬于政府購買服務，且屬于純公共服務領域，在法律適用上主要適用財政部的規(guī)定。
針對上述兩個狹義的政府購買服務概念，財政部的規(guī)定流程不同。從操作的實施流程上看，更適合采用后者。
針對政府采購公共服務范疇，《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96號)規(guī)定流程如下：
針對PPP內的政府購買服務范疇，《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金[2016]92號 )規(guī)定的實施流程如下：
四、環(huán)衛(wèi)服務及生活垃圾焚燒發(fā)電一體化項目實施流程
考慮到環(huán)衛(wèi)服務和生活垃圾焚燒發(fā)電打捆實施，實施流程如下：
