導(dǎo)讀：各界翹首以盼的PPP法恐怕一時(shí)間還是不能“一步到位”，還是會以“條例”的形式出臺。但值得期待的是，據(jù)參與起草的權(quán)威部門人士透露，這個(gè)“條例”已經(jīng)基本成型，不久后將問世。
向左走，向右走，還是另辟蹊徑?政府和社會資本合作(PPP)立法似乎正站在這樣的十字路口。
有關(guān)PPP立法的公開研討會和閉門會已經(jīng)召開了好幾輪，那么PPP立法如今進(jìn)展如何?記者從日前舉辦的“PPP學(xué)術(shù)周”活動中了解到，各界翹首以盼的PPP法恐怕一時(shí)間還是不能“一步到位”，可能會以“條例”的形式出臺。但值得期待的是，據(jù)參與起草的權(quán)威部門人士透露，這個(gè)“條例”已經(jīng)基本成型，不久將問世。
引爆
在PPP火起來之后，業(yè)內(nèi)人士發(fā)現(xiàn)，有關(guān)PPP的各種部門規(guī)章也漸漸多了起來。這一方面體現(xiàn)出了制度的日趨完善，另一方面也引起了業(yè)內(nèi)人士對各部門規(guī)章要求不一的擔(dān)憂。
記者發(fā)現(xiàn)，“PPP由誰來牽頭”似乎也成能夠左右PPP立法導(dǎo)向的重要導(dǎo)線。此前，這個(gè)導(dǎo)火線就因?yàn)橐患埼募挠“l(fā)而被迅速引燃。
日前，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，要求各地發(fā)展改革部門會同有關(guān)行業(yè)主管部門，切實(shí)做好能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP推進(jìn)工作。
據(jù)中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)報(bào)道稱：“業(yè)內(nèi)專家表示，《通知》印發(fā)，標(biāo)志著我國推進(jìn)PPP工作職責(zé)分工更加明確，由國家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目推進(jìn)獲得國務(wù)院認(rèn)可，接下來，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等‘6+1’個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目推進(jìn)有望加速?！?/p>
業(yè)內(nèi)人士紛紛吐槽，這位不具名的業(yè)內(nèi)專家所作出的論斷，讓本就備受法律法規(guī)不健全、部門分工不明確困擾的PPP市場各方感到更加不知所措。
此外，該報(bào)道中還提到：“結(jié)合《通知》，我們可以得知，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目由國家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)。那么，公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的推進(jìn)工作自然由財(cái)政部牽頭負(fù)責(zé)?！?/p>
然而，這還僅僅是開始。
近日，PPP相關(guān)領(lǐng)域連發(fā)重磅文件。財(cái)政部發(fā)布《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》，國家發(fā)改委出臺《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》，兩部委從各自角度出臺的PPP相關(guān)操作指導(dǎo)性文件，再次引發(fā)業(yè)界人士的不同解讀。
反響
傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP與公共服務(wù)領(lǐng)域PPP如何劃分?
“機(jī)械地將基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)二者切分是值得商榷的，所有PPP項(xiàng)目最終都回歸于公共服務(wù)的質(zhì)量和效率這個(gè)本源。公共服務(wù)體現(xiàn)的是公民權(quán)利與政府責(zé)任之間的公共關(guān)系，政府實(shí)施PPP的本義、社會公眾獲益的根本，體現(xiàn)在提供符合績效約定的公共服務(wù)而非資產(chǎn)本身。”中國青年政治學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)與投融資研究中心主任吉富星在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示。
他進(jìn)一步解釋了三方面的原因。
其一，廣泛意義上的公共服務(wù)范疇比基礎(chǔ)設(shè)施大?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》國發(fā)〔2012〕29號明確：基本公共服務(wù)范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。2015年《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)明確“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會資本合作模式”。由此可見，我國的很多政策文件、具體實(shí)踐都是將公共服務(wù)視為政府責(zé)任，包括基礎(chǔ)設(shè)施供給。
其二，很多醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目形成的依然是“重資產(chǎn)”(如醫(yī)院大樓、學(xué)校大樓及設(shè)施)，與一般基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目無本質(zhì)區(qū)別，故從行業(yè)和實(shí)物形態(tài)去簡單劃分PPP的領(lǐng)域沒有實(shí)質(zhì)意義。
其三，各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目形成的實(shí)物資產(chǎn)均是公共服務(wù)的載體，拋開行業(yè)這個(gè)“外衣”都殊途同歸，都落腳于公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率。多數(shù)公共服務(wù)都涉及基礎(chǔ)設(shè)施的購建，但并不是所有基礎(chǔ)設(shè)施都適合采取PPP模式，進(jìn)一步講，PPP項(xiàng)目提供的一定是公共服務(wù)。
“無論領(lǐng)域怎么劃分，PPP項(xiàng)目無非是行業(yè)特點(diǎn)、項(xiàng)目特性、形成資產(chǎn)的差異，但一致的是，社會公眾作為受眾感知的是服務(wù)、獲得的是效用而非實(shí)物資產(chǎn)。PPP項(xiàng)目的采購性質(zhì)屬于廣泛意義的公共服務(wù)采購，社會資本負(fù)有全生命周期過程的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等的義務(wù)，并同時(shí)具有基于該綜合義務(wù)的履行而獲得合理回報(bào)的權(quán)利。”吉富星說。
E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤更是明確表示，從他掌握的情況來看，幾乎沒有不提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，即便有不提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施份額也非常小，不值得舉部委之力來發(fā)動。他表示，從目前正在進(jìn)行的PPP項(xiàng)目來看，公共服務(wù)幾乎都涉及基礎(chǔ)設(shè)施和工程建設(shè)，還有一類是政府采購服務(wù)的小型公共服務(wù)，如果不涉及基礎(chǔ)設(shè)施，也就不涉及融資，完全可以僅僅采用周期較短的政府購買服務(wù)模式，不涉及需要長周期的政府和社會資本合作模式。
“如果按照上述報(bào)道的解釋來看，一個(gè)是基礎(chǔ)設(shè)施類的歸發(fā)改委，一個(gè)是政府采購公共服務(wù)，如果公共服務(wù)不包含基礎(chǔ)設(shè)施，那就是非PPP項(xiàng)下的政府采購服務(wù)。也就是說PPP歸發(fā)改委，財(cái)政部只管政府采購公共服務(wù)就可以了?！毖龘?dān)憂這種分類會帶來政府承受能力評估不夠等一系列更為嚴(yán)重的問題。
求解
除了公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的分類及相關(guān)之外，按照行業(yè)進(jìn)行部門的分工是否恰當(dāng)呢?
吉富星認(rèn)為，PPP的適用性與領(lǐng)域沒有直接關(guān)系，將基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)分為兩個(gè)部門牽頭推進(jìn)，割裂運(yùn)行則弊大于利。
他解釋道，其一，多數(shù)國家實(shí)施PPP基本都是從項(xiàng)目特點(diǎn)入手，而不是從行業(yè)入手，核心是將物有所值作為其中一種評估方式。具體項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式，取決于項(xiàng)目特征而非所處行業(yè)，即項(xiàng)目具有公共性、可量化的產(chǎn)出/結(jié)果說明書、風(fēng)險(xiǎn)可分擔(dān)、滿足物有所值。
其二，如兩部委按領(lǐng)域推進(jìn)PPP項(xiàng)目，進(jìn)一步加劇政策不統(tǒng)一、部門協(xié)調(diào)不暢等問題，增加政府間協(xié)調(diào)成本、交易成本，也可能誘發(fā)“監(jiān)管套利”行為，加劇社會資本的擔(dān)憂。
其三，PPP項(xiàng)目核心和落腳點(diǎn)是公共服務(wù)的質(zhì)量、基于績效獲得回報(bào)，程序性工作只是必要的保障和監(jiān)管，更多是政府義務(wù)而非權(quán)力。但不可否認(rèn)，PPP操作程序應(yīng)與傳統(tǒng)基本建設(shè)程序進(jìn)行有效對接、優(yōu)化調(diào)整?？尚行匝芯康瘸绦蛞廊皇欠浅Ｖ匾模珎鹘y(tǒng)基本建設(shè)程序有其優(yōu)勢和弊端，應(yīng)適應(yīng)PPP特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整。項(xiàng)目只要適用PPP模式，合規(guī)性屬于政府承諾事項(xiàng)和必要的程序性環(huán)節(jié)，并非PPP項(xiàng)目本質(zhì)和重點(diǎn)。
其四，政府部門間應(yīng)相互協(xié)作，但不可否認(rèn)的是，參與最多、最深、最持久的是行業(yè)主管部門、財(cái)政部門，行業(yè)主管部門才是PPP項(xiàng)目的責(zé)任主體。政府多個(gè)部門都在參與，但行業(yè)主管部門是政府授權(quán)履行合同的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目執(zhí)行、監(jiān)管。社會資本顧慮最多、與之關(guān)聯(lián)最大也是行業(yè)主管部門、財(cái)政這兩個(gè)部門。PPP項(xiàng)目合同是最核心依據(jù)，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)主管部門的積極作用。
其五，基于項(xiàng)目全過程的預(yù)算管理、資產(chǎn)管理角度看，財(cái)政部門可以更好統(tǒng)籌財(cái)政資金、國有資產(chǎn)、公共資源，與項(xiàng)目責(zé)任主體(行業(yè)主管部門)及其他部門協(xié)同作戰(zhàn)，以更好地推進(jìn)PPP的健康持續(xù)發(fā)展。目前，很多基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目都需要政府付費(fèi)或財(cái)政補(bǔ)助，這涉及到財(cái)政承受能力及后期預(yù)算管理、績效付費(fèi)等問題。此外，即便是使用者付費(fèi)項(xiàng)目，合作期滿依然涉及到資產(chǎn)移交，涉及到后期國有資產(chǎn)管理等工作。幾乎所有PPP項(xiàng)目都涉及到財(cái)政職能，財(cái)政部門的積極、深度參與有助于提高項(xiàng)目可行性、化解社會資本的后顧之憂，同時(shí)，有助于公共財(cái)政在國家治理中發(fā)揮積極作用。PPP項(xiàng)目財(cái)政承諾(支出責(zé)任)是政府債務(wù)管理一部分，資產(chǎn)和負(fù)債最終是政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的一部分。
目前，能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等“6+1”基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是PPP的主體，但優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營性項(xiàng)目非常稀少，多數(shù)項(xiàng)目依然依賴于財(cái)政補(bǔ)貼、資源對價(jià)，可能加大社會資本顧慮，導(dǎo)致財(cái)政無法承受或產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)累積。
薛濤建議，PPP相關(guān)各部門之間應(yīng)加強(qiáng)合作，按照各自的優(yōu)勢進(jìn)行分工。例如，從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和公共服務(wù)體系改革(包括定價(jià)機(jī)制建設(shè))方面考慮，通過規(guī)劃和立項(xiàng)來統(tǒng)籌依舊是發(fā)改部門的長處，但控制地方政府債務(wù)，確定未來的政府是否有能力建設(shè)，財(cái)政部門的測算更有說服力，更重要的是現(xiàn)在不依賴財(cái)政補(bǔ)貼的“經(jīng)營性項(xiàng)目”占比很小，后期穩(wěn)定支付離不開財(cái)政管理。此外，兩部門的分工也應(yīng)該按照項(xiàng)目全流程來分類，各自按照權(quán)限來分類。
薛濤指出，目前在實(shí)踐中一些地方采取模糊操作的方式也不是很好，因?yàn)檫@缺少對價(jià)格體系、監(jiān)管體系的監(jiān)控。他建議，按照項(xiàng)目的特點(diǎn)來分類，對于直接向用戶收費(fèi)的純經(jīng)營性項(xiàng)目，幾乎還可以走原來發(fā)改的特許經(jīng)營流程，但是要設(shè)計(jì)好防壟斷機(jī)制，要考慮到在直接運(yùn)營之中如何保護(hù)用戶利益等。
而對于一些如河道治理等面對政府做訂購制的服務(wù)，需要財(cái)政性資金支付費(fèi)用的純政府付費(fèi)類的項(xiàng)目(包括環(huán)境修復(fù)類)應(yīng)該通過政府購買服務(wù)的PPP(即PFI)模式來操作，這樣一方面關(guān)注點(diǎn)要集中放在績效考核，另一方面也需要嚴(yán)格控制地方債務(wù)。
“對于交集部分，例如地鐵等有經(jīng)營但由于公益性限制依然需要長期財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目，更需要財(cái)政與發(fā)改部門攜手管理?！毖ㄗh。
分工的問題不解決，立法的導(dǎo)向似乎也很難捉摸。
在日前于中央財(cái)經(jīng)大學(xué)舉辦的“PPP學(xué)術(shù)周”系列活動之一的立法研討會上，吉富星表示，PPP帶來的將是一場持續(xù)性、系統(tǒng)性、綜合性的改革，不是任何一個(gè)部門所能承擔(dān)的。應(yīng)整合PPP與特許經(jīng)營，立一部PPP法，同時(shí)，盡快建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)、政策體系，采取“先條例、后法律”立法路徑，堅(jiān)持“少即是多”原則進(jìn)行框架性立法，配以政策、指南、合同等規(guī)制工具，為PPP的進(jìn)一步發(fā)展預(yù)留空間。PPP不僅是公共服務(wù)的新供給機(jī)制，還是國家治理的理念實(shí)踐和工具應(yīng)用。
中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希表示，在PPP立法方面要打破一些傳統(tǒng)的思維框架，要用融合的方式找到共識和共同的基點(diǎn)，而這個(gè)共同的基點(diǎn)就是共治。
劉尚希表示，十八屆三中全會已經(jīng)明確提出了全面深化改革的目標(biāo)就是國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，治理已經(jīng)成為了現(xiàn)在各方面改革的一個(gè)總目標(biāo)。PPP立法就是這個(gè)總改革里面的一個(gè)重要內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)用治理的理念來指導(dǎo)PPP的立法。
共治理念如何付諸于立法實(shí)踐?立法取向如何?業(yè)界拭目以待。