近日，30余家環(huán)保組織對國家發(fā)改委及住建部于9月22日發(fā)布的《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)計(jì)劃(征求意見稿)》(以下簡稱“十三五規(guī)劃”)，形成了民間版的建議書，并于10月25日遞交了住建部和國家發(fā)改委。
環(huán)保組織指出十三五規(guī)劃存在諸多問題，并提出六點(diǎn)建議。
第一，生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃”應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧罾芾戆l(fā)展規(guī)劃”，由兩部門轉(zhuǎn)為多部門協(xié)作編制;
第二，將“加快建立垃圾強(qiáng)制分類制度”作為規(guī)劃的指導(dǎo)思想和基本原則，并貫穿規(guī)劃制定的每一個(gè)環(huán)節(jié);
第三、嚴(yán)格依照中央關(guān)于“嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線”的部署要求，設(shè)置規(guī)劃中缺失的生活垃圾產(chǎn)生總量、末端處置總量以及相關(guān)污染物排放總量的控制目標(biāo);
第四，嚴(yán)格遵循中央關(guān)于“樹立垃圾是資源和礦產(chǎn)的理念”的部署要求，增加垃圾多元化和高效資源化利用設(shè)施建設(shè)的內(nèi)容和目標(biāo)，取代現(xiàn)在以焚燒為主的技術(shù)路線;
第五，修正“垃圾進(jìn)入無害化處理設(shè)施等同于得到無害化處理”的錯(cuò)誤認(rèn)識，重新定義和計(jì)算“無害化處理率”;
第六，增強(qiáng)規(guī)劃文本形式上的合規(guī)性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。
關(guān)注點(diǎn)一：“小規(guī)劃”與“大缺失”
作為長期關(guān)注我國垃圾管理政策的環(huán)保組織代表，北京零廢棄發(fā)起人毛達(dá)表示，“十三五垃圾規(guī)劃是一次歷史的退步。之前有關(guān)垃圾的五年規(guī)劃編制單位不僅包含住建部，也包含生活垃圾處理設(shè)施污染防控的主管部門國家環(huán)境保護(hù)主管部門，這才使處理設(shè)施建設(shè)與處理過程二次污染防治兩項(xiàng)工作有機(jī)統(tǒng)一;十二五時(shí)，規(guī)劃內(nèi)容擴(kuò)展到生活垃圾分類收集、餐廚處理設(shè)施建設(shè)、分類試點(diǎn)城市創(chuàng)建以及監(jiān)管體系的完善，并都有具體的要求。然而，十三五規(guī)劃本應(yīng)在‘十二五’基礎(chǔ)上正式更名為‘垃圾管理發(fā)展規(guī)劃’，并納入商務(wù)部和農(nóng)業(yè)部等參與編制和實(shí)施，但此次規(guī)劃不僅沒有進(jìn)步，反而倒退到只談末端處理設(shè)施建設(shè)的‘小規(guī)劃’;雖保留了‘十二五’規(guī)劃中‘垃圾分類’和‘運(yùn)行監(jiān)管’的內(nèi)容，但缺乏量化目標(biāo)和具體要求，形同虛設(shè)。同時(shí)，國家環(huán)保部僅作為意見征求對象而不是編制單位，是不應(yīng)出現(xiàn)的問題。如此‘小規(guī)劃’和‘大缺失’，最終只能滿足個(gè)別部門或行業(yè)的利益需求”。
關(guān)注點(diǎn)二：未體現(xiàn)垃圾強(qiáng)制分類等理念，與生態(tài)文明精神相悖
自然之友也是參與此次民間征求意見的主要協(xié)調(diào)單位之一，其總干事張伯駒說道，“這次十三五規(guī)劃的指導(dǎo)思想和基本原則中未體現(xiàn)垃圾強(qiáng)制分類理念，是很大的缺陷。去年審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》是我黨決議文件中首次提出明確提出‘加快建立垃圾強(qiáng)制分類制度’，并強(qiáng)調(diào)要通過制度建設(shè)逐步實(shí)現(xiàn)，是指導(dǎo)我國生活垃圾管理的一項(xiàng)政治原則。然而十三五規(guī)劃中卻并未將‘強(qiáng)制垃圾分類’明確列為編制前提，也未出現(xiàn)在指導(dǎo)思想和基本原則中?！?/p>
張伯駒表示：“十三五規(guī)劃中，2014年底北京焚燒和填埋合計(jì)末端處理設(shè)施規(guī)模為17321噸/日，而預(yù)計(jì)到2020年底將增至26371噸/日，增幅達(dá)52%;而深圳焚燒和填埋合計(jì)末端處理設(shè)施規(guī)模則由2014年13625噸/日，增加到2020年的23925噸/日，增長率為75.6%。可以想象，若此規(guī)劃得以實(shí)施，為了滿足快速增長的末端處理設(shè)施對垃圾原料的巨大需求，未來幾年垃圾管理部門非但不能想方設(shè)法推動垃圾分類，還可能被迫將原來已經(jīng)分流出去的一部分可被利用的垃圾再混入最終進(jìn)入末端處理設(shè)施的廢物流。而這明顯與今年6月發(fā)改委、住建部發(fā)布征求意見的《垃圾強(qiáng)制分類制度方案》 精神和內(nèi)容相悖?！?/p>
此外，張伯駒還提及：“十三五規(guī)劃沒有設(shè)置生活垃圾產(chǎn)生總量、末端處置總量以及相關(guān)污染物排放總量的控制目標(biāo)，跟不上中央關(guān)于‘嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線’的政策步伐。生活垃圾在其產(chǎn)生和處理的全過程不可避免會產(chǎn)生相當(dāng)大的環(huán)境和健康危害，如果不對垃圾產(chǎn)生總量和污染物排放總量進(jìn)行控制，必將逼近或突破生態(tài)紅線，‘生態(tài)紅線’理念理應(yīng)指導(dǎo)垃圾管理規(guī)劃的制定，很遺憾，現(xiàn)在的規(guī)劃中沒有體現(xiàn)”。
對此，環(huán)保組織建議：按照中央要求，將“加快建立垃圾強(qiáng)制分類制度”明確寫入“十三五”垃圾管理發(fā)展規(guī)劃，作為整個(gè)規(guī)劃的指導(dǎo)原則，并將“有效減少垃圾的清運(yùn)量和最終處理量，減輕末端處理壓力，而且能夠有效回收利用垃圾中的重要資源”的管理思路貫穿到規(guī)劃制定的每一個(gè)環(huán)節(jié)。設(shè)立與“有效減少垃圾的清運(yùn)量和最終處理量”直接對應(yīng)的工作目標(biāo)，作為倒逼分類工作最有力的政策工具。參考中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院，宋國君教授團(tuán)隊(duì)2016年發(fā)布的《我國城市生活垃圾“十三五”管理目標(biāo)和管理模式建議》報(bào)告，制定“到十三五末期，省會和直轄市人均垃圾日清運(yùn)量不超過0.65千克，其他地級市不超過0.8千克(2013年該指標(biāo)的全國數(shù)值為1.11千克)”。
關(guān)注點(diǎn)三：垃圾焚燒總量快速增長，二次污染風(fēng)險(xiǎn)加大
“ 到2020 年底，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理設(shè)施能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到60%以上”。這一焚燒目標(biāo)，也是社會環(huán)保組織意見最大的焦點(diǎn)。該焚燒指標(biāo)的設(shè)定，不僅與我國強(qiáng)制垃圾分類制度相背離，還與我國‘樹立垃圾是資源和礦產(chǎn)的理念’ 部署要求相違背”。零廢棄聯(lián)盟負(fù)責(zé)人田倩如是說。田倩還進(jìn)一步解釋到：“我國多個(gè)省市(包括上海、江蘇、浙江、福建、山東、青島、深圳、海南)的焚燒比例甚至將超過70%。雖然垃圾焚燒發(fā)電過程能夠回用一定的能源，可以算作是一種資源化處理技術(shù)，但相比以分類收集為前提的家庭廚余和園林垃圾生化處理、可回收物的材料回收利用，焚燒能源利用是一種低效且二次污染風(fēng)險(xiǎn)高的技術(shù)，不可作為優(yōu)選。十三五規(guī)劃將非焚燒的資源化和城市礦產(chǎn)利用技術(shù)的發(fā)展目標(biāo)設(shè)置過低，或者根本沒有提及。附表3顯示，若規(guī)劃得到落實(shí)，到2020年福建、深圳、廣西、四川等12個(gè)地區(qū)將僅有填埋和焚燒兩種混合垃圾處理技術(shù)路線;上海、浙江、寧波、天津、廣東、重慶等33個(gè)地區(qū)其它處理設(shè)施所占比例也不會超過6%，而全國合計(jì)其它處理設(shè)施比例僅有4%，較十二五規(guī)劃要達(dá)到的6%的目標(biāo)不增反降”。
而關(guān)于焚燒比例過高的設(shè)定，長期研究二惡英污染防控的毛達(dá)也有進(jìn)一步擔(dān)憂，“據(jù)2007年發(fā)布的《中華人民共和國履行<關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約>國家實(shí)施計(jì)劃》，被列為‘優(yōu)先控制的二惡英重點(diǎn)排放源’的生活垃圾焚燒行業(yè)2004年的二惡英排放總量為338克(毒性當(dāng)量)。最近科研機(jī)構(gòu)估算2013年該行業(yè)二惡英排放總量達(dá)到555克(毒性當(dāng)量)，說明即使污染控制技術(shù)顯著提高，由于垃圾焚燒總量快速增長，二惡英排放總量持續(xù)增長的趨勢仍得不到有效遏制。與此同時(shí)，一些科學(xué)研究表明我國北京、上海、廣州、杭州等大城市中大氣環(huán)境中的二惡英濃度已經(jīng)逼近、甚至超出了環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的上限。說明在環(huán)境容量已趨飽和或已經(jīng)飽和的狀態(tài)下，任何新增污染源都會增加公眾健康風(fēng)險(xiǎn)。因而由必要對垃圾焚燒總量和相應(yīng)的特征污染物排放總量進(jìn)行控制，而不是放任自流地任其無限制增長”。
長期關(guān)注垃圾焚燒廠的環(huán)保組織蕪湖生態(tài)中心項(xiàng)目官員張靜寧表示：“根據(jù)我們近5年對全國垃圾焚燒廠達(dá)標(biāo)運(yùn)行的持續(xù)追蹤，歷次全國垃圾處理的五年規(guī)劃，包括此次十三五規(guī)劃，始終將‘垃圾進(jìn)入無害化處理設(shè)施等同于無害化處理’，由此得出的所謂‘無害化處理率’缺乏科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。事實(shí)上，十三五規(guī)劃中‘僅考慮兩種無害化處理技術(shù)路線’——焚燒和填埋在過去五年中，頻繁出現(xiàn)違法運(yùn)營、排放超標(biāo)、遭到周邊公眾強(qiáng)烈投訴的情況，這種條件下的垃圾處理顯然不能被認(rèn)為是‘無害化’的。2016年7月發(fā)布的《231座生活垃圾焚燒廠信息公開與污染物排放報(bào)告(第三期)》對浙江、福建兩省垃圾焚燒廠2016年第一季度污染物排放調(diào)查發(fā)現(xiàn)，共31座通過各省市企業(yè)在線污染物監(jiān)控信息平臺，30座都有超標(biāo)行為，而焚燒廠累計(jì)超標(biāo)達(dá)到4682次。此次規(guī)劃中‘運(yùn)行監(jiān)管’部分也缺乏量化目標(biāo)和具體要求，也是一種倒退”。
關(guān)注點(diǎn)四：規(guī)劃文本不夠嚴(yán)謹(jǐn)，應(yīng)當(dāng)重新協(xié)作編制
除了以上涉及垃圾管理思路、國家政策的內(nèi)容外，環(huán)保組織還認(rèn)為此次十三五垃圾規(guī)劃作為一項(xiàng)國家級的專項(xiàng)規(guī)劃，征求意見稿的文本存在諸多“硬傷”。根據(jù)發(fā)改委2007年發(fā)布的《國家級專項(xiàng)規(guī)劃管理暫行辦法》，國家級專項(xiàng)規(guī)劃在起草階段“必須認(rèn)真做好基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集”的工作，規(guī)劃文本應(yīng)包括“現(xiàn)狀”和“趨勢”的內(nèi)容，才能對規(guī)劃期的任務(wù)作出科學(xué)預(yù)測和合理計(jì)劃。十三五對垃圾處理設(shè)施的建設(shè)需求缺乏必要的論證說明，沒有垃圾產(chǎn)生和處理“現(xiàn)狀”和“趨勢”的專門分析，不符合上述暫行辦法的要求。此外，其附表1顯示編制部門對“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾處理多個(gè)主要指標(biāo)的完成情況沒有掌握完整數(shù)據(jù)，所獲數(shù)據(jù)也未經(jīng)核實(shí)，在歷史和現(xiàn)狀信息如此不充分的情況下，就編制出未來五年的發(fā)展計(jì)劃，嚴(yán)重缺乏科學(xué)性。其次，《規(guī)劃》未對“城市生活垃圾”這一重要術(shù)語進(jìn)行定義，且一項(xiàng)國家級專項(xiàng)規(guī)劃出現(xiàn)了內(nèi)涵有別卻又未經(jīng)說明的同一術(shù)語，欠缺嚴(yán)謹(jǐn)性。還有，附表3關(guān)于填埋、焚燒和其它處理技術(shù)設(shè)施規(guī)模所占比例的計(jì)算，全國和多個(gè)地區(qū)的合計(jì)出現(xiàn)或超過100%、或不足100%的情況，讓人費(fèi)解。
對于以上問題，環(huán)保組織建議由國務(wù)院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，國家發(fā)改委、住建部、環(huán)保部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部等與城鄉(xiāng)垃圾管理有緊密關(guān)系的部門，成立跨部門工作組，遵循中央關(guān)于“強(qiáng)制垃圾分類制度”、“嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線”、“樹立垃圾是資源和礦產(chǎn)的理念”的部署要求，重新協(xié)作編制《“十三五”全國城鄉(xiāng)生活垃圾管理發(fā)展規(guī)劃》。