分工還是爭(zhēng)權(quán)？
PPP項(xiàng)目火爆也引發(fā)了財(cái)政部和發(fā)改委的“爭(zhēng)搶”。
從2013年底財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉提出后就一直在力推，2014年9月23日財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》推廣PPP模式，2015年發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》，并建立了政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)及項(xiàng)目庫。
這三年來，財(cái)政部在推動(dòng)PPP項(xiàng)目上出力頗多。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，截至2016年6月30日，按照要求審核納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目9285個(gè)，總投資額10.6萬億元，其中執(zhí)行階段項(xiàng)目共619個(gè)，總投資額達(dá)1萬億元。
今年6月3日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》，正式啟動(dòng)了第三批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)工作。截至7月25日，共收到各地申報(bào)項(xiàng)目1070個(gè)，項(xiàng)目計(jì)劃總投資約2.2萬億元，這一數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了前兩次申請(qǐng)情況。
第一財(cái)經(jīng)報(bào)道稱，地方申報(bào)積極與當(dāng)前PPP項(xiàng)目需求不斷加大相關(guān)，同時(shí)，入選國家級(jí)PPP項(xiàng)目將直接獲得百萬級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)資金，誘人的獎(jiǎng)補(bǔ)政策也讓項(xiàng)目更容易獲得銀行等金融機(jī)構(gòu)資金支持。
但有意思的是，最近發(fā)改委也發(fā)布了一份關(guān)于PPP的指導(dǎo)文件，即《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（下稱《通知》），明確要求各地發(fā)展改革部門會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門，切實(shí)做好能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）推進(jìn)工作。
發(fā)改委旗下官方媒體《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》在一篇題為《PPP分工一錘定音，千帆競(jìng)渡蓄勢(shì)待發(fā)》的報(bào)道中寫到，
業(yè)內(nèi)專家表示，《通知》印發(fā)，標(biāo)志著我國推進(jìn)PPP工作職責(zé)分工更加明確，由國家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目推進(jìn)獲得國務(wù)院認(rèn)可，接下來，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等“6+1”個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目推進(jìn)有望加速。
“圍繞PPP，國家發(fā)展改革委與財(cái)政部之間的職責(zé)劃分一直是社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)?！鄙鲜鰣?bào)道特別提到，就在7月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，兩部門PPP權(quán)責(zé)劃分得以明確。
華爾街見聞介紹過，當(dāng)天的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提到，“針對(duì)當(dāng)前這方面存在的政策銜接配套不足、社會(huì)資本參與度不高等問題，會(huì)議厘清了有關(guān)部門職責(zé)?！?/p>
《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》則表示，“結(jié)合剛剛印發(fā)的《通知》，我們可以得知，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目由國家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)。那么，公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的推進(jìn)工作自然由財(cái)政部牽頭負(fù)責(zé)?！?/p>
7月7月召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議則是在此前發(fā)布的一系列政策措施及實(shí)踐基礎(chǔ)之上，正式明確和統(tǒng)一了PPP實(shí)施領(lǐng)域，即分為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩大類。從上世紀(jì)80年代開始，在能源、交通運(yùn)輸、農(nóng)林水、環(huán)境保護(hù)、重大市政工程等領(lǐng)域，由投資主管部門主導(dǎo)，主要采取特許經(jīng)營等方式推行PPP模式，在業(yè)內(nèi)專家看來，這些領(lǐng)域即為傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。此次會(huì)議不單是劃清了部門職責(zé)分工，更是對(duì)PPP實(shí)施領(lǐng)域進(jìn)行了明確界定，賦予了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)新的內(nèi)涵。
文章還用了不少筆墨描述，發(fā)改委在牽頭負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目方面有傳統(tǒng)、有優(yōu)勢(shì)、有經(jīng)驗(yàn)。
而根據(jù)興業(yè)證券策略分析師王德倫團(tuán)隊(duì)的報(bào)告，從已經(jīng)落地的項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)上來看，市政工程占據(jù)了絕對(duì)的比重，105個(gè)項(xiàng)目中市政工程類項(xiàng)目有54個(gè)，占比51.4%，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)9個(gè)，交通運(yùn)輸8個(gè)，水利建設(shè)8個(gè)。
這也不是發(fā)改委和財(cái)政部第一次發(fā)布關(guān)于PPP的類似文件。2014年年底到2015年年初，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》。同一時(shí)期發(fā)改委也有一份《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，同時(shí)就《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》公開征求意見。下圖來自興業(yè)證券。
爭(zhēng)奪PPP背后的邏輯
不管這背后有什么紛紛擾擾，PPP越來越受關(guān)注是事實(shí)。為什么大家都盯著PPP項(xiàng)目？
興業(yè)證券報(bào)告中提到了“流動(dòng)性陷阱”隱憂與力推PPP項(xiàng)目的邏輯：
在當(dāng)前中國宏觀經(jīng)濟(jì)初現(xiàn)“流動(dòng)性陷阱”現(xiàn)象的背景下，貨幣政策邊際效用遞減，可以通過財(cái)政政策方式，加強(qiáng)政府主導(dǎo)的需求端刺激，幫助經(jīng)濟(jì)走出當(dāng)前困境。財(cái)政政策相比貨幣政策在調(diào)結(jié)構(gòu)方面有更大的發(fā)揮空間，且我國政府債務(wù)水平仍有進(jìn)一步提升空間。
當(dāng)然，單純依賴政府資金對(duì)經(jīng)濟(jì)的刺激可能并不足夠，最終還是需要發(fā)揮政府資金撬動(dòng)社會(huì)資本的杠桿作用。PPP模式作為國家財(cái)政投資重要改革方向，勢(shì)必隨財(cái)政投資落實(shí)而實(shí)現(xiàn)加速。
目前關(guān)于呼吁加大財(cái)政政策力度的聲音越來越多，但實(shí)際上政府財(cái)政能發(fā)力的空間并沒有想象中那么大。國信證券分析師董德志寫到：
考慮到今年財(cái)政赤字?jǐn)?shù)調(diào)高，樂觀假設(shè)今年全年財(cái)政收入增速在6%到7%（去年財(cái)政收入增速5.8%，今年兩會(huì)預(yù)計(jì)收入增速3%），再假設(shè)8000億不到的結(jié)余中再使用7000億，這樣估計(jì)2016年全年財(cái)政支出增速也就在8%到9%之間，超過10%的可能性非常小。
這意味著從財(cái)政拉動(dòng)基建的角度來看，公共財(cái)政支出已經(jīng)達(dá)到了極限。如果沒有其他渠道補(bǔ)充（如PPP和國開行等），現(xiàn)有20%左右的基建投資增速也無法維持，更別說財(cái)政發(fā)力繼續(xù)往上了。
如此一來，或許就可以理解為什么政府要在現(xiàn)階段大力推廣PPP，甚至給予誘人的獎(jiǎng)金激勵(lì)。而PPP的實(shí)施情況將是決定今年基建投資能否維持高速的重要因素之一。
PPP能發(fā)揮多大的力量？
PPP雖好，但想要真正吸引民間投資、將固定資產(chǎn)投資扶回正軌并沒有那么容易，項(xiàng)目投資回報(bào)率過低與落地慢是根本原因。中泰策略團(tuán)隊(duì)認(rèn)為：
目前地方政府推動(dòng)PPP項(xiàng)目的積極性普遍較高，地方PPP項(xiàng)目需求不斷加大，根據(jù)財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)，6月末全部入庫項(xiàng)目9285個(gè)，總投資額10.6萬億元。但是，執(zhí)行階段項(xiàng)目只有619個(gè)，真實(shí)落地投資額只有1萬億。
我們認(rèn)為造成落地率低的原因主要有三方面，一方面PPP項(xiàng)目合作周期過長(zhǎng)，大多數(shù)在10-30年，投資期限過長(zhǎng)使其對(duì)社會(huì)資金的吸引力有限；另一方面項(xiàng)目投資回報(bào)率過低，落地的多數(shù)項(xiàng)目主要依賴財(cái)政補(bǔ)貼。還有一方面就是項(xiàng)目投資額過大，而隨著中央層面推進(jìn)PPP項(xiàng)目的步伐加快，我們認(rèn)為降息將為后期政府推動(dòng)PPP模式助一臂之力，因?yàn)檫@將有助于提高第三方機(jī)構(gòu)如保險(xiǎn)公司等提供融資的意愿，投資回報(bào)率低的解決辦法之一便是降低其融資成本。從這個(gè)角度看，降息或?qū)⑹欠婪督?jīng)濟(jì)大幅回落的同時(shí)，促進(jìn)資金“脫虛向?qū)崱钡臒o奈之舉。
降息或是無奈之舉，投資回報(bào)率既然提高不了，只能降資金成本，現(xiàn)行政策已經(jīng)在抑制信用在資產(chǎn)價(jià)格的擴(kuò)張渠道。
董德志測(cè)算：
如果基建要有20%增速，財(cái)政支出增速需要有大概19.5%，而今年財(cái)政支出增速最多8.5%左右，2015年財(cái)政支出17.6萬億，對(duì)應(yīng)財(cái)政缺口大概有1.9萬億（17.6×11%），這部分財(cái)政缺口對(duì)應(yīng)的基建投資額大概是1.45萬億（1.9萬億×0.75，0.75是之前算的基建投資除以財(cái)政支出的比例）。
考慮到PPP項(xiàng)目中也需要部分財(cái)政資金，進(jìn)行執(zhí)行階段也并非當(dāng)期全部投入，以及PPP項(xiàng)目也并非全部屬于基建投資范疇，估計(jì)全年如果PPP投資額實(shí)際執(zhí)行2.5萬億，可以對(duì)應(yīng)著1.45萬億的基建投資額。
因此，后續(xù)如果PPP推進(jìn)順利，那么基建投資增速有可能還能維持在15%到20%水平，與現(xiàn)在基本持平。而指望財(cái)政通過PPP邊際上繼續(xù)發(fā)力，把基建增速從現(xiàn)在20%左右的位臵繼續(xù)往上推是不現(xiàn)實(shí)的。