“PPP不是一場(chǎng)華麗的婚禮，是一生一世完美的婚姻。PPP項(xiàng)目具有投資時(shí)間長、回報(bào)穩(wěn)定、反經(jīng)濟(jì)周期強(qiáng)等特點(diǎn)。社會(huì)資本如果想要暴利就不要進(jìn)入PPP領(lǐng)域，如果守法、守約經(jīng)營，就會(huì)得到相對(duì)穩(wěn)定的回報(bào)。另外，社會(huì)資本的社會(huì)責(zé)任意識(shí)必不可少。”在日前舉行的由E20環(huán)境平臺(tái)主辦的“2016(第十四屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)中心副主任焦小平作題為“PPP改革在中國”的發(fā)言時(shí)如是說。
創(chuàng)新發(fā)展“新引擎”
十八屆三中全會(huì)以來，中國經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量和效率的平衡發(fā)展、全面發(fā)展，以投資推動(dòng)為主轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。資本是產(chǎn)業(yè)的血液，在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，如何創(chuàng)新利用社會(huì)資本促進(jìn)公共服務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，是當(dāng)前創(chuàng)新發(fā)展中的一大主題。
對(duì)此，焦小平指出，如何把政府意愿和市場(chǎng)活力、政府發(fā)展規(guī)劃與市場(chǎng)的創(chuàng)新和能力有機(jī)結(jié)合，是未來發(fā)展必須要解決好的一個(gè)問題。PPP就是一種政府與市場(chǎng)互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展的連接器、創(chuàng)新發(fā)展的轉(zhuǎn)換器、推進(jìn)器和加力器。
據(jù)焦小平介紹，PPP在我國并不是一個(gè)新生事物。上世紀(jì)90年代初，大量BT、BOT等模式已在我國水領(lǐng)域加以應(yīng)用，在以政府主導(dǎo)投資驅(qū)動(dòng)增長模式中，PPP更多被視為政府市場(chǎng)化融資手段;2013年后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局發(fā)生巨大變化，國家治理現(xiàn)代化擺在更重要的議程中，發(fā)展驅(qū)動(dòng)也逐步從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng);2015年新《預(yù)算法》的出臺(tái)，宣告?zhèn)鹘y(tǒng)政府融資平臺(tái)時(shí)代的結(jié)束。
“經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，速度放慢和產(chǎn)能過剩是表象，根子在發(fā)展的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和效益上。如果仍走政府投資拉動(dòng)的老路子，不僅做不到可持續(xù)增長，而且還會(huì)帶來更大的資源配置扭曲浪費(fèi)和結(jié)構(gòu)失衡。如何引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)走出新常態(tài)是中國未來發(fā)展的大命題?！苯剐∑秸J(rèn)為，根本出路是要釋放社會(huì)活力，轉(zhuǎn)換發(fā)展動(dòng)力，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。
在此背景下，國家對(duì)于PPP的改革也逐步推進(jìn)，那么如今又該如何正確認(rèn)識(shí)PPP?
“如果仍把PPP作為融資手段，這種理解是片面的。PPP是一種市場(chǎng)化、社會(huì)化公共產(chǎn)品公共服務(wù)供給管理方式，是創(chuàng)新發(fā)展的一種‘新引擎’，應(yīng)被賦予新內(nèi)涵?！苯剐∑綇?qiáng)調(diào)。
同時(shí)，PPP還是國家治理方式的改變。過去政府是全能型政府，現(xiàn)在要做有限政府、法治政府和高效政府，政府和市場(chǎng)要平等合作，要做到有所為有所不為。此外，我國是一個(gè)轉(zhuǎn)型中的新興經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國家，PPP模式作為一個(gè)市場(chǎng)化產(chǎn)品，不但需要一個(gè)健全的市場(chǎng)環(huán)境，還需要行政、財(cái)政、投融資體制改革的配套。
“不進(jìn)行行政體制改革，市場(chǎng)化經(jīng)營進(jìn)不來、轉(zhuǎn)不動(dòng)。PPP對(duì)社會(huì)資本來說是一種有償、長期、分期收回投資的商業(yè)行為。如何保障企業(yè)收回長期投資?在這次PPP改革中，PPP項(xiàng)目支付機(jī)制進(jìn)行了擴(kuò)圍，除了使用者付費(fèi)外，又增加了政府付費(fèi)、政府和使用者混合付費(fèi)兩種機(jī)制，把政府的錢袋子和政府在項(xiàng)目合同中支出責(zé)任掛鉤，所以財(cái)政體制改革必須跟上。對(duì)于投融資體制改革，凡是可以讓市場(chǎng)進(jìn)入的，政府要退出，角色要轉(zhuǎn)變?！苯剐∑浇忉尩?。
從微觀層面看，PPP改革是政府公共服務(wù)管理模式的變革。它具有五個(gè)特征：第一，公開競(jìng)爭(zhēng)。即通過公開公平競(jìng)爭(zhēng)選擇最有能力的社會(huì)資本。第二，把風(fēng)險(xiǎn)和收益掛鉤，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。第三，全生命周期合作。即把設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等環(huán)節(jié)進(jìn)行整體優(yōu)化。第四，做到按效付費(fèi)。把項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制與績效掛鉤。第五，公開透明。
PPP改革不能搞“一窩蜂”
對(duì)于如何規(guī)范推進(jìn)PPP改革，焦小平指出，首先是制度建設(shè)。主要從三個(gè)層面進(jìn)行。第一是法律層面，如預(yù)算法、政府采購法，還有正在推進(jìn)的PPP法和特許經(jīng)營條例。第二是各項(xiàng)政策規(guī)定。第三是操作執(zhí)行層面的操作指南、合同指南和標(biāo)準(zhǔn)體系等。
其次是機(jī)構(gòu)建設(shè)。這次PPP改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，政府的改革力度要加大。同時(shí)，政府還要轉(zhuǎn)變職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，放管結(jié)合。在財(cái)政統(tǒng)籌下，各部門分工協(xié)作、優(yōu)化服務(wù)。財(cái)政部專門成立了PPP中心，絕大部分省市都成了相應(yīng)的PPP中心。“PPP是一項(xiàng)綜合性改革，絕不可能搞一窩蜂?！睋?jù)焦小平介紹，財(cái)政部把2014到2016年作為示范期，通過采用示范項(xiàng)目戰(zhàn)略，發(fā)揮示范項(xiàng)目就近教育、就近培訓(xùn)、就近引導(dǎo)作用。希望通過3年的實(shí)踐，能探索出一條可復(fù)制、可推廣、可放大的PPP改革路線。2014年財(cái)政部發(fā)布第一批示范項(xiàng)目時(shí)，各地政府對(duì)PPP不了解，選30個(gè)項(xiàng)目都非常困難。2015年篩選第二批示范項(xiàng)目時(shí)，情況有了很大改變。兩批示范項(xiàng)目共覆蓋13個(gè)行業(yè)，共233個(gè)項(xiàng)目。其中，綠色和低碳項(xiàng)目占50%。關(guān)于水環(huán)境類項(xiàng)目，包括環(huán)境保護(hù)、污水治理、環(huán)境綜合治理生態(tài)、濕地保護(hù)等約占10%。經(jīng)過近3年的改革推進(jìn)，PPP作為市場(chǎng)創(chuàng)新、市場(chǎng)動(dòng)力為主的公共產(chǎn)品的供給方式在社會(huì)各界取得共識(shí)，PPP已經(jīng)成為各地政府穩(wěn)增長促改革惠民生的重要抓手。
然而，不可否認(rèn)的是，如今PPP改革還面臨一些挑戰(zhàn)，其中包括政府轉(zhuǎn)變觀念還不夠、創(chuàng)新的意識(shí)不足、PPP的落地率有待提高、民營企業(yè)參與度不高等。“此外，融資也是一個(gè)挑戰(zhàn)，PPP融資還沒有轉(zhuǎn)向以項(xiàng)目現(xiàn)金流為主，傳統(tǒng)資產(chǎn)負(fù)債融資仍是主流方式。建立PPP基金是政府支持PPP融資的一種方式，當(dāng)前地方積極設(shè)立PPP產(chǎn)業(yè)基金，財(cái)政部也成立PPP融資支持基金，它對(duì)所有社會(huì)資本開放?！苯剐∑秸f。