時間：2016-01-27 ? ? ?來源：PPP知乎
一、地下綜合管廊PPP項目的風(fēng)險類別
(一)社會穩(wěn)定風(fēng)險
1、重大項目在開展前期工作時應(yīng)對社會穩(wěn)定風(fēng)險進行調(diào)查分析
根據(jù)國家發(fā)展改革委《關(guān)于印發(fā)國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法的通知》(發(fā)改投資〔2012〕2492號)規(guī)定，項目單位在組織開展重大項目前期工作時，應(yīng)當(dāng)對社會穩(wěn)定風(fēng)險進行調(diào)查分析，征詢相關(guān)群眾意見，查找并列出風(fēng)險點、風(fēng)險發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風(fēng)險的方案措施，提出采取相關(guān)措施后的社會穩(wěn)定風(fēng)險等級建議。
2、社會穩(wěn)定風(fēng)險等級
重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險等級分為三級:
(1)高風(fēng)險：大部分群眾對項目有意見、反應(yīng)特別強烈，可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件。
(2)中風(fēng)險：部分群眾對項目有意見、反應(yīng)強烈，可能引發(fā)矛盾沖突。
(3)低風(fēng)險：多數(shù)群眾理解支持但少部分人對項目有意見，通過有效工作可防范和化解矛盾。
(二)項目審批風(fēng)險
地下綜合管廊項目審批風(fēng)險包含兩類：
1、項目PPP模式審批風(fēng)險
項目PPP模式審批風(fēng)險，指管廊項目未經(jīng)或未按照規(guī)定程序開展PPP模式準(zhǔn)備階段工作，如未按照規(guī)定提供或提供虛假的物有所值和財政承受能力論證/驗證報告，管廊項目實施方案未經(jīng)政府審批。
2、項目建設(shè)審批手續(xù)風(fēng)險
項目建設(shè)審批手續(xù)風(fēng)險，主要指新建管廊項目未經(jīng)或未按照規(guī)定程序開展項目建設(shè)手續(xù)的申報及批復(fù)，如無項目可行性研究報告、節(jié)能評估、環(huán)境影響評估、用地預(yù)審、水土保持方案等。
(三)土地獲取風(fēng)險
由于地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道，項目的建設(shè)必然會涉及到項目用地問題。
但是，無論對于項目用地的取得方式，即應(yīng)當(dāng)以“招拍掛”、協(xié)議出讓、劃撥還是租賃方式取得;還是對于項目用地的取得主體，即由項目實施機構(gòu)負責(zé)或項目公司/?中選社會資本方負責(zé)取得項目土地使用權(quán)，目前PPP項目合作各方對于上述問題的認知及實操做法各異，由此便出現(xiàn)地下綜合管廊項目如何取得土地使用權(quán)的風(fēng)險問題。
?(四)項目融資風(fēng)險
1、融資交割風(fēng)險
由于地下綜合管廊項目的投資體量、投資周期較長，并且政府采用PPP模式初衷在于減輕地方政府負債、平滑政府財政支付，所以通常地下綜合管廊項目均要求社會資本具有雄厚的資信能力，保障項目能夠通過各種融資渠道、方式獲得足夠的資金。但如項目在執(zhí)行階段，社會資本/項目公司因各種原因未完成融資交割或未按約定足額融取資金，便出現(xiàn)項目的融資風(fēng)險，造成項目建設(shè)難以為繼。
2、利率及通貨膨脹率變化風(fēng)險
此外，地下綜合管廊PPP項目在進入運營期后，由于運營周期較長，在此期間會發(fā)生諸多的不確定性因素，而針對項目投融資方面，社會資本方面臨的最大風(fēng)險因素在于基準(zhǔn)利率、通貨膨脹變化?；鶞?zhǔn)利率作為融資的衡量杠桿，如果該等指標(biāo)出現(xiàn)較大幅度的變化，無疑會造成融資成本的增減;通貨膨脹無論是在項目融資層面，還是對于投資者投資收益回收層面均產(chǎn)生重大影響。
(五)管廊建設(shè)風(fēng)險
地下綜合管廊PPP項目的建設(shè)風(fēng)險分為兩類：
1、管廊適宜建設(shè)性風(fēng)險
管廊適宜建設(shè)性風(fēng)險，是指未充分考慮管廊建設(shè)的經(jīng)濟可行性、社會效益可行性而徑行確定項目規(guī)劃選擇、建設(shè)區(qū)位所帶來的不確定性風(fēng)險，表現(xiàn)在未充分考慮項目所在道路運輸繁忙程度、交通流量情況、新區(qū)與老區(qū)等因素。
2、管廊工程建設(shè)風(fēng)險
管廊工程建設(shè)風(fēng)險，是指項目在建設(shè)中存在的成本或工期延誤、施工技術(shù)不當(dāng)、分包方違約、工程質(zhì)量、工地安全、勞動爭議及罷工、環(huán)境破壞等形成的風(fēng)險。
(六)原材料供應(yīng)風(fēng)險
地下綜合管廊項目無論是現(xiàn)場混凝土澆筑，還是預(yù)制件施工，均會涉及到大量鋼筋、混凝土等原材料消耗，因此，在項目實施過程中會產(chǎn)生原材料供應(yīng)風(fēng)險，如原材料斷貨、存在質(zhì)量問題等。
(七)項目收益穩(wěn)定性風(fēng)險
雖國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導(dǎo)意見》對城市地下綜合管廊有償使用費標(biāo)準(zhǔn)原則上確定了協(xié)商、政府定價或政府指導(dǎo)價三種途徑，然而現(xiàn)實操作過程中，由于各地方政府尚未出臺具備可操作性的地下綜合管廊收費制度實施細則，對入廊費和運維費還未出臺相應(yīng)的政府定價及指導(dǎo)價，導(dǎo)致項目公司向入廊管線單位收費時無據(jù)可依，無論是采用“直埋成本法”還是“空間比例法”均不能公平地解決該問題。地下綜合管廊的建設(shè)成本及運營成本難以在地方政府及入廊管線單位之間進行合理分攤，從而導(dǎo)致項目收益的不穩(wěn)定性，同時造成了地方政府需承擔(dān)的財政補貼數(shù)額也存在不確定性。
(八)管線入廊不可控風(fēng)險
由于地下綜合管廊PPP項目的收入來源其中之一便是入廊管線單位支付的入廊費及運維費，如果無法保障現(xiàn)有規(guī)劃內(nèi)的管線入廊、繳費，在不考慮政府兜底支付的情況下就無法滿足項目合理收益的投資目的。實踐操作中，現(xiàn)有管線單位出于資金、管理、產(chǎn)權(quán)意識等因素考慮,缺乏入廊的積極性，甚至一些管線單位寧可繞著走,?也不愿把管線納入管廊里，由此出現(xiàn)了管線入廊不可控的風(fēng)險。
(九)項目運維質(zhì)量不可控性風(fēng)險
由于地下綜合管廊PPP項目在建設(shè)完成、通過竣工驗收后，符合約定運營條件的即進入項目運營環(huán)節(jié)，一般而言，政府并不作為管廊PPP項目的實際運營主體，因此，政府一方而言，對項目的管理水平和管理能力、服務(wù)質(zhì)量、設(shè)施維護是否到位、環(huán)境保護等運營事項均無法直接控制，存在運維質(zhì)量不可控的風(fēng)險。對于項目公司/中選社會資本而言，因由其實際負責(zé)項目的運營工作，按照約定由其負責(zé)運營維護內(nèi)容的，應(yīng)由其承擔(dān)運營期間可能發(fā)生的不可控風(fēng)險。
(十)政策性基金融資及退出風(fēng)險
在綜合管廊PPP項目實務(wù)操作中，常會利用各種政策性基金如國開基金等產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金以解決項目融資困難的問題，但是，就目前出臺的規(guī)范文件來看，并未明確該等政策性基金如何介入到PPP項目、基金介入PPP項目的期間及收益，更加未明確該等基金期滿的退出機制。在基金進入路徑和退出機制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)均不明確的前提下即開展PPP項目的融資合作，無論是對于管廊PPP項目的社會資本，還是對該等政策性基金均存在不確定性，也會相應(yīng)給項目帶來融資上的風(fēng)險。
(十一)不可抗力風(fēng)險
1、政治不可抗力風(fēng)險
政治不可抗力風(fēng)險，是指出現(xiàn)非因簽約政府方原因?qū)е碌摹⑶也辉谄淇刂葡碌恼魇照饔?、法律變?即“政府不可控的法律變更”)、未獲審批等政府行為引起的不可抗力事件而產(chǎn)生的風(fēng)險。
2、自然不可抗力風(fēng)險
自然不可抗力風(fēng)險，是指出現(xiàn)臺風(fēng)、冰雹、地震、海嘯、洪水、火山爆發(fā)、山體滑坡等自然災(zāi)害;有時也可包括戰(zhàn)爭、武裝沖突、罷工、騷亂、暴動、疫情等社會異常事件而產(chǎn)生的風(fēng)險。
?二、風(fēng)險分配原則
?(一)一般風(fēng)險分配原則
按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。
(二)設(shè)置PPP項目合同應(yīng)堅持的風(fēng)險分配原則
地下綜合管廊PPP項目合作各方確定PPP項目合同的目的就是要在政府方和項目公司之間合理分配風(fēng)險，明確合同當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以確保PPP項目順利實施和實現(xiàn)物有所值。在設(shè)置PPP項目合同條款時，要始終遵循上述合同目的，并堅持風(fēng)險分配的下列基本原則：
1、承擔(dān)風(fēng)險的一方應(yīng)該對該風(fēng)險具有控制力;
2、承擔(dān)風(fēng)險的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險合理轉(zhuǎn)移(例如通過購買相應(yīng)保險);
3、承擔(dān)風(fēng)險的一方對于控制該風(fēng)險有更大的經(jīng)濟利益或動機;
4、由該方承擔(dān)該風(fēng)險最有效率;
5、如果風(fēng)險最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。