時(shí)間：2016-01-22 ? ? ?來(lái)源：中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)? ? ? 作者：李益民
近兩年來(lái)，我國(guó)積極推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門頒布了多項(xiàng)政策，各地開展了多批次的項(xiàng)目推介和示范項(xiàng)目的推廣，力度空前。其中，推廣運(yùn)用的重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，如能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)等。
火熱背后，值得注意的是，有些地方政府出于緩解地方債壓力的考慮，甚至純粹為了融資，沒(méi)有充分考察項(xiàng)目的真實(shí)情況就上報(bào)為PPP項(xiàng)目，把PPP模式當(dāng)成了替代平臺(tái)公司的融資工具。
2014年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))出臺(tái)后，地方政府融資平臺(tái)公司被剝離政府融資功能，地方融資只有兩個(gè)渠道，一個(gè)是發(fā)行地方政府債券，另一個(gè)是運(yùn)用PPP模式。由于地方政府新增債券供給數(shù)量有限，下達(dá)的置換債券只能解決到期的存量項(xiàng)目債務(wù)問(wèn)題，地方新增項(xiàng)目形成的大量融資缺口，只能通過(guò)PPP來(lái)填補(bǔ)。所以一些地方只想著借PPP模式能把錢弄過(guò)來(lái)，這就導(dǎo)致其中一些僅僅戴著PPP帽子的項(xiàng)目試圖蒙混過(guò)關(guān)。
那么，如何辨識(shí)真正的PPP項(xiàng)目呢?
2015年6月下旬，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金〔2015〕57號(hào)，下稱“57號(hào)文”)，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。此文件的及時(shí)發(fā)布，對(duì)一些“假”PPP項(xiàng)目可謂“釜底抽薪”。
筆者總結(jié)了PPP模式的幾大特征，通過(guò)這些特征可以幫助我們區(qū)分“真假”PPP。
看實(shí)施目標(biāo)。
事實(shí)上，PPP是一種長(zhǎng)期的制度設(shè)計(jì)，對(duì)于中央政府來(lái)講，一方面可以倒逼地方政府轉(zhuǎn)變職能，另一方面，也可以補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板。推行PPP模式，核心目標(biāo)不應(yīng)放在化解地方政府債務(wù)上，而在于充分發(fā)揮社會(huì)資本和政府各自的“專業(yè)”優(yōu)勢(shì)，更好地滿足人們對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。
看合作伙伴。
2014年年底國(guó)家相關(guān)部門明確，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)不屬于PPP模式中的社會(huì)資本。不過(guò)，后來(lái)這一規(guī)定有所放寬。
根據(jù)2015年5月中旬出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))的規(guī)定，社會(huì)資本不僅包括私人資本，國(guó)有控股、參股企業(yè)、混合所有制企業(yè)也被納入其中，這當(dāng)然也包括了地方政府融資平臺(tái)公司，即符合相應(yīng)條件的融資平臺(tái)公司可以作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目。
看合作期限。
57號(hào)文規(guī)定，政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年，一般在10年至30年之間，具體的合作期限需要參照一定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定。這些標(biāo)準(zhǔn)一般包括：相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目的投資收益情況、財(cái)政承受能力和意愿及與投資人具體的談判情況等。
對(duì)于一般的項(xiàng)目，長(zhǎng)期合作與短期合作的區(qū)別在于：長(zhǎng)期合作可以顯著降低每年的財(cái)政壓力，但是因?yàn)槟晗蘩L(zhǎng)，財(cái)政總體支出的金額可能會(huì)有所增加，周期拉長(zhǎng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和不可控性也會(huì)增加，短期則正好相反。因此，合作期限的長(zhǎng)期性也是PPP項(xiàng)目的一大特征。
看風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和回報(bào)方式。
目前，PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式?，F(xiàn)在有一種傾向，用政府可行性補(bǔ)貼來(lái)包裝明股實(shí)債的項(xiàng)目，即PPP項(xiàng)目的回報(bào)用項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入加上政府可行性補(bǔ)貼，這兩部分收入實(shí)際上是給投資人一個(gè)固定回報(bào)。在真正的PPP模式下，政府保證社會(huì)資本有一定的盈利可能，但不保證一定盈利。因此，社會(huì)資本的投入也需和政府一樣，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。將風(fēng)險(xiǎn)合理分配到PPP項(xiàng)目的參與主體，這構(gòu)成了PPP模式的另一個(gè)突出特征。
值得注意的是，57號(hào)文對(duì)財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目申請(qǐng)條件予以明確，對(duì)采用建設(shè)—移交(BT)方式的項(xiàng)目，通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。
原標(biāo)題:如何辨識(shí)真正的PPP