時間：2015-08-19????來源：中國環(huán)境報? ?作者：龍能奇
重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)屬于禁止和限制開發(fā)地區(qū)，而且主要分布在老、少、邊、貧的山區(qū)或是少數(shù)民族自治區(qū)。為了保護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境，限制、禁止開發(fā)這些地區(qū)，當(dāng)?shù)鼐鸵冻鲐斦杀竞桶l(fā)展機會成本。因此，必須盡快建立完善生態(tài)補償制度，保證功能區(qū)規(guī)劃落到實處。
生態(tài)補償制度亟待建立
清新的空氣、清潔的水源、宜人的氣候等生態(tài)產(chǎn)品與農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品一樣，都是人類生存發(fā)展所必需的。生態(tài)產(chǎn)品的主體功能體現(xiàn)在改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、水源涵養(yǎng)、水土保持、保護(hù)生物多樣性等。因此，生態(tài)產(chǎn)品不僅能使某一個地區(qū)或者某一家企業(yè)受益，而是具有社會性。黨的十八屆三中全會提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。可見，生態(tài)補償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成內(nèi)容，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的基本制度保障。
首先，生態(tài)補償制度可促進(jìn)生態(tài)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。建立生態(tài)補償制度就是要實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，對資源的開發(fā)利用要建立在生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力可承受范圍之內(nèi)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。以湖南省江華瑤族自治縣為例，近年來，自治縣大力實施生態(tài)立縣戰(zhàn)略，編制了《江華瑤族自治縣國家級生態(tài)縣建設(shè)規(guī)劃》，并根據(jù)自然條件將全縣劃分為4個生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，實施生態(tài)林業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。
其次，生態(tài)補償制度可促進(jìn)生態(tài)區(qū)持續(xù)發(fā)展?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》制定了優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)等政策。限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)大多是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展的邊遠(yuǎn)山區(qū)，如果沒有生態(tài)補償制度保障，生態(tài)功能區(qū)保護(hù)就難以取得實效。
第三，生態(tài)補償制度可均衡生態(tài)區(qū)發(fā)展機會成本。生態(tài)補償制度加強了對生態(tài)功能區(qū)的扶持力度，使生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的民眾在心理上取得平衡，進(jìn)而提高其保護(hù)生態(tài)的積極性。比如，江華瑤族自治縣境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，多金屬成礦帶貫穿。但是，為推動湘江源頭地區(qū)全國生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，江華瑤族自治縣將進(jìn)一步擴大禁采區(qū)范圍，對原已設(shè)置的礦業(yè)權(quán)不再給予延續(xù)，并制定相應(yīng)的退出補償和賠償機制。
第四，生態(tài)補償制度可彌補生態(tài)區(qū)財政民生成本。限制、禁止開發(fā)，生態(tài)保護(hù)區(qū)就要付出財政民生成本。生態(tài)補償制度通過一定的政策手段實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資者的合理回報，增強生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給能力，激勵人們從事生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資并使生態(tài)環(huán)境資本增值，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為自覺的行為。
建立生態(tài)補償制度的思考
只有通過生態(tài)補償制度獲得合理補償，重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)所在地區(qū)才能實現(xiàn)均衡發(fā)展。
一是補償法定化。建立健全生態(tài)補償法律制度是確立生態(tài)環(huán)境資源價值屬性的要求，是權(quán)利和義務(wù)對等性原則的體現(xiàn)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)生態(tài)利益的必然選擇。針對目前生態(tài)補償制度存在的立法缺陷，以及理論技術(shù)上和管理體制上的問題，應(yīng)加快制定實施生態(tài)補償條例。明確生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標(biāo)準(zhǔn)、考核評估辦法等，明確生態(tài)補償后地方政府的生態(tài)保護(hù)責(zé)任，制定可操作的生態(tài)補償實施方案和考核辦法。建立生態(tài)文明考核評價體系，要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機制。通過生態(tài)文明考核評價制度，激發(fā)各級政府部門、廣大干部的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性，促進(jìn)節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，使之成為建立生態(tài)補償制度的重要導(dǎo)向。
二是標(biāo)準(zhǔn)定量化。生態(tài)環(huán)境受損后的影響是多方面的，影響的利益主體是多元的。因此，補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)逐步發(fā)展成為一個系統(tǒng)的指標(biāo)體系。要完善國家生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的測算方法?？砂凑铡度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》中生態(tài)保護(hù)功能區(qū)的人口、國土面積、地表徑流量、森林植被覆蓋率等參數(shù)測算單位面積的補償標(biāo)準(zhǔn)，制定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成標(biāo)準(zhǔn)體系。要盡快制定和完善監(jiān)測評估指標(biāo)體系。綜合運用效果評價、隨機評估等方法，開展生態(tài)補償研究，逐步建立資源環(huán)境價值評價體系，健全重點生態(tài)功能區(qū)空氣環(huán)境質(zhì)量、跨境斷面水量水質(zhì)和水量的自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。制定和完善監(jiān)測評估指標(biāo)體系，及時提供動態(tài)監(jiān)測評估信息。
三是方式財政化。生態(tài)補償方式應(yīng)當(dāng)以政府財政轉(zhuǎn)移支付為主體，充分發(fā)揮生態(tài)功能區(qū)保護(hù)的國家意志，強化生態(tài)補償?shù)恼咝浴娭菩院蛯Ｒ恍?。輔以對口支援、專項資金資助和稅賦減免等，研究設(shè)立國家生態(tài)補償專項資金。建議開征生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅，作為使用環(huán)境資源的合理補償，建立生態(tài)補償資金的固定來源。同時，充分應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，探索多元化生態(tài)補償方式。搭建協(xié)商平臺，完善支持政策，引導(dǎo)和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補償關(guān)系。采取資金補助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實施橫向生態(tài)補償。積極運用碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等補償方式，探索市場化補償模式，拓寬資金渠道。
四是管理規(guī)范化。構(gòu)建生態(tài)補償制度，必須確立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，實行統(tǒng)一的管理辦法。建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，使生態(tài)補償實現(xiàn)重要決策有平臺、部門協(xié)調(diào)有途徑、日常工作有人管。監(jiān)督生態(tài)補償資金的使用，保障資金全部用于生態(tài)建設(shè)、生態(tài)資源保護(hù)、節(jié)能減排、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理和民生基本公共服務(wù)領(lǐng)域，充分發(fā)揮專項資金的作用。建立生態(tài)補償使用績效考核評估長效機制，要建立和完善縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核體系，將考核指標(biāo)的要求貫徹到生態(tài)文明創(chuàng)建的全過程中。全面推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境污染整治，加強自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，嚴(yán)格考核財政生態(tài)補償資金的使用績效，更好地發(fā)揮財政生態(tài)補償金的激勵和引導(dǎo)作用。